Améliorer les relations entre les intervenants : Participation du public et lieux contaminés : Un guide pour les gestionnaires de sites

1.0 Comprendre les fondements

1.1 Qu 'est-ce que la participation du public?

Santé Canada définit la participation du public comme étant l'implication active du public à la compréhension, à l'évaluation ou à la résolution des problèmes identifiés. La participation du public englobe un large éventail d'activités pouvant servir à faire participer les Canadiens aux processus de prise de décisions du gouvernement.

La participation du public peut se faire à de nombreux niveaux. Elle commence par la vulgarisation pour sensibiliser et susciter l'intérêt, et peut évoluer vers un échange plus complet d'information, de discussions approfondies, de recommandations réciproques, et peut aller dans certains cas, jusqu'au partenariat et à la prise de décisions conjointe.

1.2 Les avantages de la participation du public

Il y a des avantages importants pour les ministères gardiens à créer des processus de participation du public utiles, y compris :

• rehausser la confiance des intervenants dans la capacité du ministère gardien de gérer le processus efficacement;
  
  
• améliorer la compréhension des intervenants des processus d'identification, d'évaluation et d'assainissement des sites, et augmenter leur capacité à participer utilement à ces processus;
  
  
• améliorer le processus décisionnel du ministère en intégrant les conseils et les connaissances des intervenants dans la conception et la gestion d'un projet;
  
  
• accroître la crédibilité d'un projet par le développement du sentiment d'appartenance et le soutien des plans d'assainissement;
  
  
• éviter les conflits en déterminant et en traitant les questions critiques pour les intervenants au début du processus;
  
  
• voir à ce que la nature et la portée de la participation du public remplissent toutes les obligations juridiques;
  
  
• améliorer les relations avec les intervenants et la compréhension mutuelle afin de pouvoir régler les désaccords de longue date;
  
  
• apporter un changement réel et durable en concevant et en mettant en oeuvre un processus pour s'occuper véritablement des priorités communautaires;
  
  
• aider la population du Canada à conserver et à améliorer sa santé.

En préparant un plan de participation du public pour un projet particulier de gestion de site, vous devez tenir compte de la façon dont ces avantages peuvent aider le ministère gardien à s'occuper efficacement de certains des défis particuliers du projet.

1.3 Quel est le moteur de l'évolution vers la participation du public?

Pourquoi cette tendance à la hausse de la participation du public à la gestion des sites contaminés? Et pourquoi maintenant? Plusieurs « moteurs » importants de cette évolution sont indiqués ci-dessous. Cependant, ils reposent tous sur deux principes fondamentaux :

• La transparence - Faciliter l'accès à l'information et aux processus utilisés par un ministère gardien pour mener ses activités ainsi que leur compréhension par le public.
  
  
• L'ouverture - Solliciter, entendre, prendre en compte et partager l'information dans la conduite des activités du ministère gardien.

Ces deux principes de base sont au coeur du concept de participation du public. Ils sont traités plus en détail, ainsi que les stratégies pour les mettre en oeuvre, à la section 2.1.

1.3.1 Prise en compte des besoins des intervenants

Le premier moteur important de l'évolution vers la participation du public à la gestion des lieux contaminés est le plus simple : les intervenants veulent, ont besoin et exigent de participer aux processus et aux décisions qui auront ou pourraient avoir une incidence sur leur vie.

Les Canadiens sont aujourd'hui plus instruits et mieux informés que jamais sur les questions concernant la santé et l'environnement, ainsi que sur leurs droits. On connaît également très bien les résultats malheureux de plusieurs épisodes passés dans lesquels des organismes du gouvernement n'ont pas fait participer efficacement les intervenants dans les plans de gestion des lieux contaminés. Ces faits, combinés à l'absence générale de confiance dans le gouvernement dans la société d'aujourd'hui et la féroce attention médiatique portée sur des cas de contamination de l'environnement, ont entraîné une forte demande de la part des Canadiens pour une augmentation des niveaux de participation du public.

Santé Canada reconnaît non seulement que les exigences des intervenants pour une participation et un accès accrus à l'information sont légitimes, mais que les perceptions et les opinions du public sont en elles-mêmes importantes. Le gouvernement doit répondre aux besoins des intervenants et être perçu comme y répondant.

1.3.2 Engagements du gouvernement fédéral

Ces dernières années, le gouvernement du Canada a démontré un engagement accru dans la participation du public. Les discours du Trône traitent régulièrement de cette question, et plusieurs initiatives politiques et législatives ont pris des mesures pour s'en occuper. Divers ministères fédéraux, dont Santé Canada, Pêches et Océans Canada et Affaires indiennes et du Nord Canada, ont également instauré des politiques internes qui encouragent les activités de participation du public et qui permettront aux personnes, aux groupes et aux communautés du Canada de contribuer à la prise des décisions qui les concernent.

Les extraits suivants d'une grande variété de documents fédéraux illustrent de quelle façon la participation du public est de plus en plus intégrée à la façon dont fonctionne le gouvernement du Canada.

• Secrétariat du Conseil du Trésor, Politique de consultation et de participation des citoyens - Cette ébauche de politique demande que « le gouvernement du Canada fasse participer les Canadiens à l'élaboration et à l'évaluation de politiques, de programmes, de services et d'initiatives publics par des processus de consultation et de participation des citoyens qui soient transparents, accessibles et responsables, et qui reflètent la diversité du Canada » (2001 : 6).
  
  
• Bureau du Conseil privé, Cadre d'application de la précaution dans un processus décisionnel scientifique en gestion du risque - Ce document suggère que « La participation du public devrait être intégrée à l'examen scientifique et au processus consultatif, ainsi qu'au processus décisionnel » et que « la participation du public s'impose pour comprendre comment il interprète l'incertitude et le risque » (2003 : 10).
  
  
• Secrétariat du Conseil du Trésor, Plan d'action pour les lieux contaminés fédéraux (PALCF) - Ce plan pluriministériel comporte quatre objectifs principaux, l'un d'eux étant : «augmenter la confiance du public dans la gestion globale des lieux contaminés fédéraux et dans l'assainissement et la gestion des risques pour chacun des lieux contaminés fédéraux».
  
  
• Groupe de travail sur la gestion des lieux contaminés - Cadre de gestion du risque pour les lieux contaminés - Ce cadre destiné aux gestionnaires du risque et à d'autres personnes qui s'occupent des lieux contaminés indique que : « Le rôle assumé par le ministère en définit ses responsabilités juridiques et ses obligations envers le public qu'il devra peut-être assumer au moment de l'assainissement d'un lieu contaminé, et cela doit être clairement formulé au début de l'étape de la planification » et souligne que « la participation du public et des intervenants doit se poursuivre tout au long du processus de prise de décisions ».
  
  
• Conseil canadien des ministres de l'environnement, Document d'orientation sur la gestion des sites contaminés au Canada - Ce document traite spécifiquement de l'importance de la participation du public à la gestion des lieux contaminés au Canada, comme suit :
  
  
  • « Les résidents qui se trouvent à proximité d'un lieu contaminé se rendent compte que ces contaminants peuvent nuire à leur qualité de vie et à leur propriété ».
    
    
  • « ...la gestion d'un lieu contaminé doit comprendre... l'élaboration d'un "programme d'information communautaire" (plan de participation du public) pour guider les relations avec le public (intervenants)».
    
    
  • « Il faudrait envisager de mettre en oeuvre le programme (de participation du public) tôt ».
    

1.3.3 Lois fédérales

Deux lois fédérales importantes relatives aux lieux contaminés soulignent le besoin de faire participer le public.

• La Loi canadienne sur la protection de l'environnement, qui assure la réglementation des substances toxiques, y compris celles qui se trouvent sur les lieux contaminés, « encourage la participation de la population du Canada à la prise de décisions touchant l'environnement  ». (LCPE 1999: 4)
  
  
• La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, qui s'applique à la plupart des projets d'assainissement, spécifie qu'il « doit y avoir des possibilités de participation du public significatives et en temps opportun tout au long du processus d'évaluation environnementale » (1992, c.37). Il y a des processus publics obligatoires pour des études approfondies, et les examens des commissions sont ouverts à la participation du public. L'autorité responsable doit tenir compte, en vertu de la loi, des commentaires du public qui sont pertinents à l'évaluation environnementale, et le registre public doit comprendre des commentaires du public en réaction à l'évaluation.

1.4 L 'approche du renforcement des capacités

Dans ce contexte, la capacité signifie l'aptitude ou le potentiel des intervenants (qui peuvent être des résidents, l'industrie locale, des organismes communautaires et d'autres parties concernées - voir la section 2.3) à traiter de questions qui influent sur le bien-être et la viabilité de la communauté.

Le renforcement des capacités peut être une étape importante de la participation du public. Les intervenants peuvent ou non, au début d'un processus de gestion du lieu, posséder les compétences, les ressources ou l'expérience nécessaires pour participer au processus de façon significative. S'ils ne les possèdent pas, même le plan de participation du public le plus complet ne peut réussir complètement. Les ministères gardiens peuvent contribuer à renforcer les capacités en offrant des possibilités de formation et d'amélioration des compétences aux intervenants, ainsi que des ressources pour faciliter la participation et le partenariat de la communauté.

L'intégration de cette approche dans la gestion d'un lieu contaminé exige des plans de participation du public qui non seulement stipulent, mais soutiennent activement la participation de la communauté à tous les stades de la gestion du lieu.

1.5 Niveaux de participation du public

Il y a de nombreux niveaux de participation du public, chacun représentant un degré différent d'interaction du public avec un ministère gardien.

1.5.1 Le continuum de participation du public

Santé Canada a élaboré un modèle (présenté à la figure 1.1, ci-dessous) qui indique cinq niveaux de participation du public, de la simple mise en commun de l'information (niveau 1) jusqu'au partenariat à part entière dans la prise des décisions (niveau 5). Le degré d'influence des intervenants augmente avec le degré d'interaction.

Figure 1.1 - Continuum de participation du public de Santé Canada

Il est à noter que bien que le modèle indique des niveaux distincts, le degré exact auquel le public interagit avec le ministère gardien est différent pour chaque projet. Bien que l'éventail des niveaux possibles de participation du public illustrés à la figure 1.1 soit présenté comme un continuum, le modèle est en fait fluide et non linéaire de sorte que des activités de plusieurs niveaux peuvent être menées durant les différentes phases de gestion d'un lieu. Par exemple, dans un projet, un ministère gardien peut discuter des critères de nettoyage pour l'assainissement (niveau 3), établir un partenariat avec une communauté pour la prise de décisions sur la future utilisation d'un site (niveau 5), et informer les gens du calendrier des activités d'assainissement (niveau 1).

Il n'y a pas de modèle uniforme de participation du public. Une partie du travail de planification et de gestion d'un projet réussi consiste à déterminer quel degré de participation du public convient à diverses étapes de gestion du lieu (pour plus de détails sur ce sujet, voir la section 2.5).

1.5.2 Choisir un niveau de participation du public approprié

Les stratégies de participation du public choisies par les ministères gardiens doivent correspondre au degré d'interaction du public et d'influence des intervenants qui convient au projet, et à la phase de gestion du lieu. Les critères suivants sont fournis pour aider à déterminer le niveau de participation du public le plus approprié aux diverses phases d'un projet du PALCF.

Niveau 1 - Communications (informer, éduquer) - convient quand :

• Le projet est relativement simple (c.-à-d., le site est très isolé et il y a peu ou pas de risque potentiel pour la santé humaine).
  
  
• Le public a besoin d'une information qui réponde à ses préoccupations relatives au projet du PALCF, pour comprendre la nature et l'étendue de la contamination et/ou pour pouvoir participer davantage.
  
  
• Il n'est pas possible d'influer sur les résultats parce qu'une décision a été prise.
  
  
• Le public doit être au courant du processus d'évaluation et des résultats du processus.
  
  
• En raison d'urgence ou de crise, le ministère gardien doit prendre des mesures immédiates.

Niveau 2 - Écoute (recueillir de l'information) - convient quand :

• Le processus du projet en est à ses débuts et il y a un besoin d'information sur les points de vue et les perspectives généraux.
  
  
• Les décisions relatives au projet ne sont pas encore prises et il est utile d'évaluer certaines options.
  
  
• Le Ministère a besoin de recueillir les opinions et les préoccupations des intervenants dans le cadre des processus d'évaluation.
  
  
• Il peut ne pas y avoir d'engagement ferme de faire quoi que ce soit avec l'information recueillie (il faut en aviser les participants dès le début afin que leurs attentes soient claires).
  
  
• Le Ministère veut obtenir la rétroaction du public sur l'analyse, les options et/ou les décisions.

Niveau 3 - Consultation (discuter) - convient quand :

• L'apport du public peut influencer une décision ou un résultat final relatif au projet, comme des options d'assainissement ou de gestion des risques ou de futures utilisations du terrain.
  
  
• Le ministère gardien a besoin d'un échange bidirectionnel d'information pour mieux comprendre les problèmes et les préoccupations du public, et le public a besoin de comprendre le processus d'évaluation du lieu.
  
  
• Le ministère gardien désire soutenir le dialogue entre les intervenants et avec eux.
  
  
• Les personnes et les organismes s'intéressent au projet du PALCF et/ou seront probablement touchés par l'assainissement et les futures utilisations du terrain.

Le niveau 3 encourage le dialogue entre les intervenants et les ministères gardiens. La consultation peut favoriser une discussion utile mais il n'est pas nécessaire qu'elle facilite l'entente. Les intervenants s'attendent à être écoutés et à ce que leurs préoccupations et problèmes soient pris en considération. Il faut leur donner de la rétroaction sur la façon dont leur participation a influencé les décisions du projet. Dans les projets du PALCF, la consultation a souvent lieu quand le ministère gardien présente des mesures possibles d'assainissement ou de gestion du risque aux intervenants pour avoir leurs commentaires.

Niveau 4 - Participation - convient quand :

• Le projet du PALCF comporte des aspects complexes chargés de questions qui ont trait à des valeurs, comme les effets sur l'emploi, les risques pour la santé ou les changements des activités habituelles d'utilisation du terrain.
  
  
• Les intervenants ont la capacité d'influer sur les décisions du projet qui les touchent.
  
  
• Il y a une possibilité de travailler avec les intervenants pour élaborer des plans et/ou des options relatives au projet.
  
  
• Les intervenants sont intéressés à donner bénévolement de leur temps et de leurs ressources pour appuyer le ministère gardien.
  
  
• Le calendrier est suffisamment ouvert pour que les intervenants et le ministère gardien puissent délibérer sur leurs préoccupations.
  
  
• Les intervenants et le ministère gardien respecteront les options produites ensemble.
  
  
• Il peut y avoir des effets psychologiques, comme la crainte, la frustration et la colère du fait de vivre sur un lieu contaminé ou à proximité, que l'on ne peut aborder que par la participation.

À ce niveau, le ministère gardien demande à la communauté et à d'autres intervenants d'aider à résoudre les problèmes reliés au lieu contaminé. La participation des intervenants se produit quand les intervenants ont la capacité de prendre les décisions relatives au projet qui les touchent; il y a des possibilités d'orientation commune de programmes et des échéanciers ouverts pour la délibération sur les questions; et les options produites ensemble seront respectées.

Niveau 5 - Partenariat - convient quand :

• Les problèmes relatifs au lieu contaminé sont importants et une solution exige le partage du pouvoir et de la responsabilité.
  
  
• Le ministère gardien veut habiliter des personnes et des groupes afin qu'ils puissent gérer ou cogérer le projet.
  
  
• Les groupes et les personnes sont prêts à relever les défi s de résolution de problèmes relatifs au projet du PALCF.
  
  
• Le ministère gardien est prêt à assumer le rôle de facilitateur, de sympathisant et de partenaire.
  
  
• Il y a un organisme formel, comme un autre palier gouvernemental, qui dispose des ressources et des capacités nécessaires pour assumer une partie de la responsabilité du processus d'évaluation du risque ou d'un élément de celui-ci.
  
  
• Il y a une entente de mise en oeuvre de solutions convenues par d'autres intervenants.

À ce niveau, le public et le ministère gardien travaillent en partenariat, les deux groupes font des recommandations et prennent des décisions qui seront mises en oeuvre ensemble. Des partenariats véritables existent quand des intervenants ont accepté de relever le défi de trouver des solutions eux-mêmes.

1.6 Le cycle de planification de la participation du public

La participation du public n'est pas un processus en une seule étape mais un cycle comportant quatre phases distinctes (voir la figure 1.2). La première phase consiste d'abord à déterminer si la participation du public est nécessaire pour un projet particulier, et dans l'affirmative, expliquer pourquoi (voir la section 1.7, ci-dessous, pour plus de détails sur cette décision « oui/non »). La phase suivante est la préparation - analyse de la situation, établissement des bases de connaissances, et mise en place d'un processus de planification (traitée à la partie 2 du présent document). La troisième phase consiste à créer puis à mettre en oeuvre le plan de participation du public, et la quatrième phase consiste à évaluer son efficacité (ces deux dernières phases sont traitées à la partie 3 du présent document).

Figure 1.2 - Cycle de planification de la participation du public

Cycle de participation du public

1.7 La décision oui/non: Déterminer le besoin de participation du public

La participation du public est nécessaire dans la plupart des situations de gestion des lieux, mais pas toutes. À chaque phase de l'identification, de l'évaluation et de l'assainissement du site, les gestionnaires doivent déterminer si la participation du public convient ou non : dans l'affirmative, ils procèdent à l'élaboration d'un plan de participation du public, en déterminant à chaque étape du processus de gestion du lieu quel niveau de participation du public est nécessaire et quelle forme elle doit prendre (ces sujets seront traités en détail à la partie 2 du présent document).

Comme les mandats et les politiques relatifs à la gestion d'un site contaminé varient selon les ministères, les responsabilités et les obligations légales envers le public doivent être clairement articulées au début de l'étape de planification.

Dans ce cadre d'obligations légales, les gestionnaires de sites doivent ensuite tenir compte d'autres facteurs, comme les besoins de la communauté, l'intérêt public et les préoccupations de sécurité, afin d'évaluer la nécessité et l'ampleur de la participation du public pour chaque phase des processus d'identification, d'évaluation et d'assainissement du lieu.

Les questions suivantes peuvent fournir un cadre pour la décision oui/non initiale. Rappelez-vous que si vous décidez qu'un plan de participation du public est pertinent, il n'est pas nécessaire qu'il se fasse sur une grande échelle, il peut être aussi simple que placarder une affiche ou envoyer une brochure par la poste (voir les sections 1.5 et 2.5 ppour plus de détails sur les différents niveaux de participation du public).

OUI: Il faut préparer un plan de participation du public ou préparer un plan de participation du public si la réponse à une ou plusieurs des questions suivantes est OUI :

• Est-ce que des personnes vivent sur le lieu?
  
  
• Est-ce que des personnes chassent ou pêchent sur le lieu?
  
  
• Est-ce que des personnes prennent leurs aliments traditionnels sur le lieu?
  
  
• Est-ce que des personnes vivent dans le rayon d'influence du lieu (c.-à-d. dans un rayon où il y a une possibilité de migration de la contamination à l'extérieur du lieu et/ou d'impacts directs)?
  
  
• Est-ce que des personnes prennent leurs aliments traditionnels dans le rayon d'influence du lieu (c.-à-d. dans les zones délimitées où il y a une possibilité de migration de la contamination à l'extérieur du lieu et/ou d'impacts directs)?
  
  
• La communauté a-t-elle des préoccupations relatives à la sécurité et aux impacts potentielles sur la santé?
  
  
• Le ministère gardien a-t-il l'obligation légale de tenir compte du point de vue des intervenants dans les décisions relatives au projet en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ou d'autres cadres réglementaires?
  
  
• Est-ce que un ou plusieurs groupes de la population ont démontré un intérêt pour la question et un désir de participer au processus de prise de décisions?
  

NON: Il ne faut pas préparer de plan de participation du public (bien qu'il puisse être nécessaire à l'avenir) si la réponse à une ou plusieurs des questions suivantes est OUI :

• Le ministère gardien se trouve-t-il en pleine crise sur la question qui nécessite la prise des mesures immédiates?
  
  
• Le ministère gardien se trouve-t-il dans une situation d'urgence?
  
  
• Les enjeux du projet sont-ils de nature secrète (p. ex. la sécurité nationale)?

Décision oui/non :
Autres éléments de réflexion

Bien que votre décision oui/non doive être principalement déterminée par des facteurs externes, dans certains cas, des facteurs internes peuvent également influencer votre décision. Les questions suivantes peuvent fournir au gestionnaire de site d'autres éléments de réflexion pour prendre sa décision oui/non :

• Où en sommes-nous dans le processus de prise de décisions concernant la gestion du lieu?
  
  
• La participation du public contribuera-t-elle à atteindre les objectifs à long terme du projet?
  
  
• Est-il possible que la participation du public influence la prise de décisions sur le projet?
  
  
• Quelles sont les limites? De quelle façon la participation du public influencera-t-elle la prise de décisions?
  
  
• Avons-nous les ressources nécessaires pour faire participer le public et d'autres intervenants à la prise de décisions?