Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire partie 1 : Plan directeur

1. Introduction

1.1 But

Le Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire ² (PFUN) vise à réduire au minimum l'impact d'une urgence nucléaire ou radiologique (ci-après référées simplement par le terme «urgence nucléaire»³ ) sur la santé, la sécurité, les biens et l'environnement des Canadiens et des Canadiennes.

Le PFUN décrit les mesures que le gouvernement du Canada doit prendre pour gérer et coordonner les interventions fédérales, tant pour livrer ses responsabilités fédérales que pour apporter un soutien aux interventions provinciales, dans le cadre d'une réponse à une urgence nucléaire touchant le Canada ou les Canadiens à l'étranger.

1.2 Aperçu

En regard des urgences nucléaires au Canada, les exploitants de centrales nucléaires, de réacteurs de recherche ou d'autres installations nucléaires sont responsables de la planification, de la préparation et des interventions d'urgence sur le site de leurs installations. Les gouvernements provinciaux⁴ sont les principaux responsables de la protection de la santé et de la sécurité du public, des biens et de l'environnement à l'intérieur des limites territoriales de leur province. Le gouvernement fédéral est responsable du développement, du contrôle et de la législation en matière d'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire, régit la responsabilité civile liée aux dommages causés par des accidents nucléaires et coopère avec les provinces et leur fournit un soutien dans la réponse à une urgence nucléaire. Les champs de compétence fédérales en matière de réponse aux urgences incluent:

• les terres, programmes et services fédéraux,
• les urgences affectant plus d'une province ou territoire,
• les liaisons avec la communauté internationale,
• le coordination du support international pour une urgence au Canada,
• les liaisons avec les missions diplomatique au Canada,
• l'assistance aux canadiens à l'étranger,
• la coordination de la réponse nationale à une urgence nucléaire se produisant à l'étranger.

Conséquemment, la planification, la préparation et l'intervention aux urgences nucléaires hors site constituent des responsabilités relevant de plusieurs compétences et partagées par tous les ordres de gouvernement.

Dans la mesure du possible, la planification, la préparation et l'intervention d'urgence du gouvernement fédéral s'appuient sur une approche «tous risques». En raison de la nature technique et de la complexité associées à une urgence nucléaire, des dispositions spécifiques à ce risque sont toutefois nécessaires tant sur le plan de la planification et de la préparation que de l'intervention. Le PFUN (plan directeur et ses annexes) décrit la préparation du gouvernement fédéral et l'intervention coordonnée lors d'une urgence nucléaire. En particulier, le PFUN :

• 1. précise le but, l'autorité, la structure organisationnelle d'urgence et le concept des opérations du gouvernement fédéral spécifiques aux situations d'urgence nucléaire (respectant les limitations définies à la section 1.5) pendant la phase d'intervention;
• 2. décrit le cadre dans lequel s'inscrivent les politiques fédérales en matière de planification d'urgence, les principes de planification sur lesquels le PFUN est basé et les liens avec d'autres documents pertinents au PFUN;
• 3. décrit les responsabilités fédérales particulières des organisations participantes ayant un rôle important à jouer dans la planification, dans la préparation ou dans la phase d'intervention d'une urgence nucléaire;
• 4. contient des annexes provinciales décrivant l'interface entre les organisations de gestion d'urgence des ordres fédéral et provincial, les dispositions relatives à une intervention coordonnée et à la prestation d'aide du gouvernement fédéral aux provinces touchées par une urgence nucléaire.

1.3 Définitions

Aux fins du PFUN, une urgence nucléaire se définit de la façon suivante :

• tout événement qui a eu, ou pourrait avoir, des répercussions radiologiques sur la santé et la sécurité du public, les biens ou l'environnement.

L'activation est définie comme étant:

• réunir les membres de la Structure nationale de soutien

La mise en oeuvre du PFUN se définit ainsi :

• l'application des dispositions du Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire comme la base aux fins de coordination des mesures et des dépenses au niveau fédéral afin d'intervenir en cas d'urgence nucléaire.

Les définitions d'autres termes et expressions spécifiques à la préparation et la réponse aux urgences nucléaires sont présentées dans l'Annexe 1.

1.4 Autorité

Le PFUN est émis conformément à l'autorité du ministre de la Santé. L'autorité du Ministre est conférée en vertu des documents suivants :

• 1. une lettre du premier ministre du Canada qui a confié, en 1984, au Ministre et au ministère de Santé Canada (alors ministère de la Santé et du Bien-être social) la responsabilité de diriger et de coordonner la planification, la préparation et l'intervention du gouvernement fédéral en cas d'urgence nucléaire en temps de paix [1];
• 2. la Loi sur la protection civile, (1988) alinéa 7(1)(a) [2]⁵ ;
• 3. la Politique du gouvernement fédéral en cas de crise (1995) [16];
• 4. les Responsabilités ministérielles en matière de planification des mesures d'urgence (1995) [10] attribuées conjointement avec la politique susmentionnée.

1.5 Limites

Le PFUN n'a pas été conçu pour intervenir dans le cas d'une utilisation militaire d'armes nucléaires contre l'Amérique du Nord (c.-à-d. Une guerre déclarée)⁶ . De plus, les événements pouvant engendrer des répercussions radiologiques localisées pour lesquelles les capacités des autorités réglementaires, locales ou provinciales ne devraient pas être excédées ne s'inscrivent pas dans la portée du PFUN. Les situations suivantes constituent des exemples d'urgences nucléaires pour lesquelles le PFUN ne serait normalement pas mis en oeuvre :

• 1. des événements survenant sur le site d'installations nucléaires accréditées dont les répercussions radiologiques hors site sont nulles ou limitées;
• 2. des événements survenant sur le site d'installations nucléaires accréditées qui pourraient soumettre ou ont soumis le personnel des installations, le public ou l'environnement à des dangers non radiologiques;
• 3. des événements liés au transport d'une quantité réglementée de matières radioactives sur le territoire canadien ou qui pourraient avoir des répercussions sur le territoire canadien.

Le PFUN présente la participation du gouvernement fédéral dans la planification, la préparation et dans la phase d'intervention d'une urgence nucléaire. Les responsabilités fédérales pour la phase de rétablissement seraient assignées à un ministre de la Couronne, soit au cours de la phase d'intervention, soit immédiatement après celle-ci. Par conséquent, la gestion et la coordination des actions du gouvernement fédéral pendant la phase de rétablissement ne s'inscrivent pas dans la portée du PFUN; la mise en oeuvre de cette phase n'est donc pas englobée dans le mandat ou l'autorité du ministre de la Santé.

1.6 Autres documents de planification d'urgence

Le PFUN est une composante faisant partie d'un cadre plus large de planification gouvernementale d'urgence, lequel est décrit de façon plus détaillée dans l'annexe D [12], Partie 1 du Plan de soutien national. Le PFUN a été conçu en vue d'être complémentaire et compatible avec les plans d'urgence nucléaire pertinents relevant d'autres compétences.

Une liste de documents législatifs et d'autres documents pertinents au PFUN est présentée à l'appendice 2. Étant donné que le PFUN est basé sur un cadre gouvernemental existant, les documents résumés ci-dessous sont particulièrement pertinents au PFUN.

1. Loi sur la protection civile (1988) et Loi sur les mesures d'urgence (1988) [2, 3]
   
   La Loi sur la protection civile et la Loi sur les mesures d'urgence constituent deux documents législatifs d'ordre général en matière d'urgence au niveau fédéral. La Loi sur la protection civile établit la protection civile comme une activité obligatoire du gouvernement fédéral et confère entre autres à chaque ministre fédéral la responsabilité d'identifier des situations d'urgence potentielles qui pourraient toucher, impliquer son secteur de responsabilité ou influer sur ce dernier, et d'élaborer et d'entretenir des plans d'urgence appropriés et de les mettre à l'essai périodiquement. En vertu de cette Loi, chaque ministre, lorsqu'il a été autorisé, est également responsable de la mise en oeuvre de ces plans ministériels.
   
   La Loi sur les mesures d'urgence est une loi d'appoint qui est invoquée seulement dans des conditions particulières. La Loi donne une définition d'une «situation de crise nationale», identifie quatre types de situations de crise nationale et renferme les pouvoirs et les limitations conférés au gouvernement qu'il peut appliquer à chaque type. La Loi contient également des dispositions sur l'indemnisation des personnes ou des organisations qui ont subi des pertes en raison de l'invocation de la Loi.
2. Politique du gouvernement fédéral en cas de crise / Responsabilités ministérielles en matière de planification des mesures d'urgence (1995) [16, 10]
   
   En 1980, le Cabinet a approuvé initialement la Politique du gouvernement fédéral en cas de crise. La politique a ensuite été modifiée considérablement en 1995 en vue de fournir une meilleure orientation aux ministres et aux ministères. Cette politique vise entre autres :
   
   
   • à préciser le but global de la protection civile au sein du gouvernement fédéral et les principes sur lesquels repose la protection civile au Canada;
   • à présenter le concept d'une approche nationale de collaboration relative à la protection civile (soit entre les ministères et les gouvernements, etc.) et à mettre en évidence le rôle du gouvernement fédéral dans cette communauté de collaboration;
   • à définir le concept de ministre fédéral responsable et de ministère fédéral directeur;
   • à présenter en détail les responsabilités de chaque ministère fédéral relatives à l'élaboration de plans d'urgence pour des types particuliers de situations de crise civile;
   • à conférer des responsabilités ministérielles particulières et à comporter des liens directs aux dispositions de la Loi sur la protection civile, et des attributions ministérielles concernant les «situations de crise nationale» telles qu'elles sont définies dans la Loi sur les mesures d'urgence.

   La Politique précise que Santé Canada est le ministère fédéral directeur chargé d'élaborer et de maintenir des plans de protection civile en vue de coordonner l'intervention fédérale en cas d'urgence nucléaire dont les répercussions à l'extérieur du site pourraient menacer la santé et la sécurité du public.

3. Guide du gouvernement pour les situations d'urgence (1996) [11]
   
   Le Guide du gouvernement pour les situations d'urgence constitue une passerelle entre les objectifs de la Politique du gouvernement fédéral en cas de crise et les documents de mise en oeuvre qui contiennent des mesures détaillées en matière d'intervention (p. ex. des plans et des procédures). Il fournit un cadre conceptuel pour guider et coordonner la planification et l'intervention du gouvernement du Canada associées aux urgences qui peuvent nécessiter une participation du Cabinet fédéral. Ce document identifie également les mesures dont la mise en oeuvre devrait être envisagée pour réagir à des urgences réelles ou potentielles, tant au niveau national qu'international. Ce document constitue la base servant à la préparation des guides, des plans et des dispositions ministériels connexes pour les situations d'urgence.
   
   Le Guide du gouvernement pour les situations d'urgence confère également des responsabilités de planification à chaque ministère dans le cadre de groupes fonctionnels de collaboration que l'on appelle les fonctions d'urgence qui sont applicable aux urgences relativement à la santé et au bien-être du public et qui incluent les urgences nucléaires. Il attribue également des responsabilités pour les fonctions d'urgence aux ministères et organismes de soutien à l'intérieur de leurs différentes fonctions d'urgence.
   
   
4. Plan de soutien national [12]
   
   Le Cadre de planification du plan de soutien national fournit une structure générale de gestion d'urgence et un concept général des opérations en vue d'assurer la coordination des activités fédérales et la prestation d'un soutien national aux provinces, et aux États-Unis, touchées par une urgence majeure ou d'une grande complexité qui n'est pas prise en charge par les plans ou les mesures d'urgence actuels. En particulier, ce document précise le concept de coordination en vue de fournir une assistance fédérale aux provinces. Il traite également des fonctions de soutien d'urgence et identifie le ministère ou l'organisme principal associé à chacune d'elles. Les dispositions relatives au soutien du gouvernement fédéral aux provinces, tel que cela est précisé dans le PFUN, sont fondées en partie sur le Plan de soutien national.
   
   
5. Dispositions nationales d'urgence pour l'information publique (1993) [13]
   
   Les Dispositions nationales d'urgence pour l'information publique (1993) fournit une politique et un cadre de procédures pour assurer la coordination interministérielle et intergouvernementale en ce qui a trait aux communications au public dans des situations d'urgence. Les stratégies d'information publique du PFUN devront être conformes au cadre présenté dans les Dispositions nationales d'urgence pour l'information publique.
   
   
6. Plan national anti-terrorisme (1993) [17]
   
   Le Plan national anti-terrorisme, sous la responsabilité du Solliciteur général du Canada, est la base pour le plan national de réponse en cas de menace terroriste en sol canadien. Dans le cas d'un acte terroriste impliquant des engins radiologiques ou nucléaires, le PFUN agirait en support au Plan national anti-terrorisme de façon à offrir l'expertise technique et opérationnelle sur l'impact radiologique potentiel et les mesures de protection.
   
   
7. Plan d'intervention conjoint Canada - États-Unis en cas d'urgence radiologique (1996) [19]
   
   Le Plan d'intervention conjoint Canada - États-Unis en cas d'urgence radiologique met l'accent sur les mesures d'intervention en cas d'urgence radiologique plutôt que sur les mesures générales de protection civile. Ce document constitue la base pour mettre en oeuvre des mesures d'intervention de manière concertée en cas d'accidents radiologiques en temps de paix touchant le Canada, les États-Unis ou les deux pays. Les mesures de coopération du PFUN sont conformes au Plan conjoint.
   
   
8. Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique (1986) [44]
   
   Le Canada a signé et ratifié cette entente d'aide internationale élaborée sous les auspices de l'Agence internationale de l'énergie atomique. Cette entente vise à établir une coopération entre les pays signataires en vue de favoriser une assistance prompte en cas d'accident nucléaire ou d'urgence radiologique, et ce, afin de réduire au minimum les conséquences et de protéger la vie, les biens et l'environnement des effets des émissions radioactives. L'entente précise de quelle façon l'assistance est demandée, fournie, encadrée, contrôlée et comment y mettre fin.
   
   
9. Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire (1987) [43]
   
   Le Canada a signé et ratifié cette entente internationale de notification qui a été élaborée sous les auspices de l'Agence internationale de l'énergie atomique. La Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire définit quand et comment l'Agence internationale de l'énergie atomique devrait être avisée d'un événement pouvant avoir des répercussions transfrontalières, ou quand et comment l'Agence internationale de l'énergie atomique A devrait informer les pays signataires d'un accident d'envergure internationale pouvant avoir des répercussions sur leur pays.

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2. Les titres des lois, des plans et des documents complémentaires sont présentés en italique dans le texte.

3. Les termes particuliers définis à l'appendice 1 sont présentés en caractères gras à leur première mention dans le texte.

4. Dans le présent document, les termes génériques «provincial» et «province» réfèrent également aux territoires canadiens.

5. Le numéro de référence constitue un renvoi à la liste dans l'Appendice 2, Bibliographie.

6. Cette limite ne s'applique pas aux actes de terrorisme impliquant l'utilisation de mécanismes radiologiques ou nucléaires, ou l'utilisation militaire d'armes nucléaires à l'extérieur de l'amérique du nord et impliquant une tierce partie.