Gestion des urgences : Une perspective de santé

Des événements comme les attentats du 11 septembre 2001, l'ouragan Katrina, la tempête de verglas de 1998 dans l'Est du Canada, la crise du SRAS et la constante menace de pandémies de maladies infectieuses font ressortir l'importance de se préparer à réagir à différents types de catastrophes. Le présent numéro du Bulletin de recherche sur les politiques de santé s'intéresse à l'incidence des catastrophes sur la santé publique. Il explore une source croissante de données visant à renforcer les capacités en gestion des urgences et à en atténuer les effets. Ce numéro aborde, en particulier, les points suivants :

• déterminer les principaux types de catastrophes et expliquer pourquoi des événements d'une même ampleur peuvent s'avérer désastreux pour une collectivité donnée et non pour l'autre;
• examiner les tendances et les modèles répétitifs des catastrophes et explorer les facteurs qui accélèrent leur fréquence et leur gravité autour du monde et au Canada;
• retracer l'évolution de la gestion des urgences et présenter des études de cas réels illustrant les quatre piliers des pratiques actuelles, et faire état des aspects à améliorer;
• examiner les effets de catastrophes sur la santé, expliquer pourquoi certaines populations et collectivités sont plus vulnérables que d'autres et explorer des stratégies utiles pour accroître la résilience;
• discuter du concept de « capacité de pointe » et se pencher sur les défis qui se posent au système de santé et sur les rôles que peuvent jouer le secteur bénévole et d'autres partenaires clés.

Le présent numéro explore également en quoi il s'avère difficile de consolider les liens entre les disciplines et secteurs de recherche qui s'intéressent aux catastrophes, à la gestion des urgences et aux services sociaux et de santé, et explique les bienfaits découlant de leur resserrement. En ce sens, il propose 12 domaines de recherche pour l'avenir et précise les possibilités de collaboration qui s'offrent.

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Quelques termes liés au domaine de la gestion des urgences

Même si plusieurs des termes ci-dessous s'appliquent à diverses professions, les définitions données reflètent leur usage dans un contexte de gestion des urgences¹. Certains de ces termes peuvent tout de même avoir diverses interprétations.

Accidents, urgences et catastrophes - un continuum :

• Accident - un événement courant qui afflige un petit segment de la population et avec lequel on compose en misant sur les capacités d'adaptation et les systèmes d'intervention habituels de la collectivité.
• Urgence - un accident grave qui implique plus de victimes et d'intervenants qu'un accident, mais dont les effets sur la collectivité ne sont pas assez accablants pour qu'on le considère comme une catastrophe.
• Catastrophe - un événement d'une telle envergure que la collectivité locale n'est pas équipée pour faire face et réagir à ses effets néfastes et qui exige le recours à des mesures extraordinaires.

Capacités d'adaptation - les compétences individuelles et communautaires, le matériel, l'équipement et les services pouvant servir à répondre aux besoins découlant d'un incident.

Danger - les interactions néfastes possibles entre un événement extrême et les éléments vulnérables de la population qui excèdent les capacités d'adaptation de la collectivité (p. ex., un glissement de terrain résultant d'un ouragan).

Événement extrême - un événement qui peut causer de graves dommages à la collectivité, y compris les blessures personnelles et la perte de propriété (p. ex., un ouragan).

Gestion des urgences - la discipline et les procédés professionnels qui servent à gérer des événements extrêmement dommageables. La gestion des urgences intègre la gestion des vulnérabilités, des ressources et de l'environnement de la collectivité afin de la rendre plus sécuritaire.

Résilience - l'aptitude d'une collectivité à résister aux dommages causés par un impact et à reprendre rapidement ses activités normales.

Risque - le produit de deux composantes, soit la probabilité qu'un événement survienne multiplié par les répercussions possibles de cet événement.

Seuil de catastrophe - le point à partir duquel les répercussions d'un événement dépassent la capacité d'adaptation de la collectivité, ce qui a pour effet de transformer l'urgence en catastrophe.

Vulnérabilité - le lien entre les caractéristiques socioéconomiques communes de la population, tant individuelles que collectives, et l'aptitude à faire face aux dangers qui la menacent.

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Profil du Bulletin de recherche sur les politiques de santé

Publié deux fois par année, le Bulletin de recherche sur les politiques de santé vise à enrichir la base de données probantes pour favoriser les prises de décisions axées sur les politiques de santé. Le Bulletin présente des études menées par des intervenants de divers secteurs de Santé Canada, de l'Agence de la santé publique du Canada, d'autres ministères fédéraux et de milieux universitaires. Il revient à un comité directeur constitué de représentants de Santé Canada et de l'Agence de la santé publique du Canada de choisir la thématique de recherche sur les politiques abordée dans chaque numéro et de revoir tous les textes. Ce comité est appuyé dans sa tâche par le Secrétariat du Bulletin, qui relève de la Division de développement des données et de diffusion de la recherche, Direction de la recherche appliquée et de l'analyse, Direction générale de la politique stratégique de Santé Canada qui coordonne tous les aspects de la production du Bulletin, soit l'élaboration, la publication et la dissémination des numéros.

Les avis exprimés dans les articles, notamment ceux qui interprètent des données, appartiennent aux auteurs et ne peuvent être considérés comme des positions officielles de Santé Canada ou de l'Agence de la santé publique du Canada.

Nous tenons à remercier la firme Allium Consulting Group Inc. qui s'est occupée de la révision, de la conceptualisation et de la mise en page du Bulletin.

Santé Canada est le ministère fédéral chargé d'aider les Canadiennes et les Canadiens à maintenir et à améliorer leur santé. Nous évaluons l'innocuité des médicaments et de nombreux produits de consommation, aidons à améliorer la salubrité des aliments et offrons de l'information aux Canadiennes et aux Canadiens pour les aider à prendre de saines décisions. Nous offrons des services de santé aux peuples des Premières nations et aux communautés inuites. Nous collaborons également avec les provinces à garantir que notre système de soins de santé répond bien aux besoins de la population canadienne.

Publié sous l'autorité du ministre de la Santé.

Le Bulletin de recherche sur les politiques de santé est disponible dans Internet à l'adresse suivante : http://www.hc-sc.gc.ca/sr-sr/pubs/index-fra.php

Also available in English under the title: Health Policy Research Bulletin.

Cette publication est également disponible sur demande sur disquette, en gros caractères, sur bande sonore et en braille.

Pour obtenir de plus amples renseignements ou des exemplaires additionnels du Bulletin, veuillez communiquer avec :
Publications, Santé Canada, Ottawa (Ontario) K1A 0K9
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Numéro de convention de la Poste-publications : 4006 9608

© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, représentée par le ministre de Santé Canada, 2009
La reproduction de cette publication est autorisée à condition que la source soit clairement indiquée.

N^o de publication de SC : 1460
N^o au catalogue : H12-36/15-2009
N^o au catalogue : H12-36/15-2009F-PDF (En ligne)
ISSN 1496-466 X
ISSN 1499-3511 (En ligne)

Secrétariat du Bulletin de recherche sur les politiques de santé

Rédactrice en chef : Nancy Hamilton
Rédactrice en chef associée : Linda Senzilet
Rédacteur adjoint : Stéphane L. Paré
Rédactrice adjointe : Nancy Scott
Distribution et promotion : Raymonde Léveillé

Abonnez-vous et faites part de vos commentaires : bulletininfo@hc-sc.gc.ca

Vos rétroactions sont toujours bienvenues! Abonnez-vous au Bulletin de recherche sur les politiques de santé. Puis, n'hésitez pas à transmettre vos commentaires, à proposer des thèmes pour de futurs numéros du Bulletin et à nous indiquer tout changement d'adresse.

Notons que toutes les suggestions et rétroactions qu'obtient le Secrétariat du Bulletin l'aident à répondre aux lecteurs et à produire des rapports sur l'efficacité de la publication. Les renseignements sur les abonnés permettent la dissémination du Bulletin de recherche sur les politiques de santé à ses abonnés et l'analyse de la distribution de la publication. Tous les renseignements obtenus sont strictement confidentiels et protégés.

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Bâtir des systèmes exhaustifs et intégrés

Dans ce numéro, Nancy Hamilton, rédactrice en chef du Bulletin de recherche sur les politiques de santé, s'entretient avec la D^re Theresa Tam (TT), directrice générale du Centre de mesures et d'interventions d'urgence, Agence de la santé publique du Canada, et avec le D^r Ronald St. John (RSJ), St. John Public Health Consulting International et ancien directeur général du Centre de mesures et d'interventions d'urgence, Agence de la santé publique du Canada.

Q. Depuis quelques années, plusieurs pays ont commencé à s'intéresser davantage à la gestion des urgences. Comment expliquer cette tendance?

TT : L'Agence de la santé publique du Canada a été établie dans le sillon de la crise du SRAS. Par conséquent, nous mettons l'accent sur les urgences de santé publique et autres types d'urgences ayant des incidences sur la santé. Le SRAS nous a brusquement rappelé que les maladies infectieuses demeurent une menace et qu'en cette époque de constants déplacements internationaux, elles peuvent se propager à la planète entière en quelques heures. On peut aussi ajouter le risque accru d'activités terroristes et bioterroristes, ainsi que les changements climatiques et la fréquence croissante des catastrophes météorologiques naturelles.

Puisque la plupart de ces risques ont des répercussions internationales, les pays conviennent aujourd'hui de la nécessité d'adopter des approches coordonnées d'envergure mondiale pour gérer les urgences. En outre, les règlements de santé internationaux obligent les pays à déceler, déclarer, puis réagir à ces événements dans les plus brefs délais. On adopte une approche axée sur l'évaluation des risques pour décider si une situation est inhabituelle, grave, qu'elle peut se propager à d'autres ou avoir des effets économiques ou commerciaux. Et, tel que démontré par le SRAS, les flambées de maladies contagieuses peuvent avoir de sérieuses incidences sur notre économie.

RSJ : L'expérience nous a aussi appris que, souvent, les catastrophes suivent les mêmes scénarios. Nous avons commencé à voir qu'il était possible de gérer ce qui se passait et d'engager une démarche systémique pour composer avec les urgences.

Q. Que signifie l'expression « gestion des urgences » et quels types d'activités sont en jeu ?

RSJ : La gestion des urgences est une forme de gestion des risques qui suppose l'engagement de mesures pour prévenir des événements destructeurs ou, s'ils sont inévitables, d'atténuer leurs effets une fois qu'ils se sont produits. Nous parlons ici des quatre piliers -- la prévention, la préparation, l'intervention et le rétablissement. Il n'est pas uniquement question de l'événement et de l'intervention qu'il suscite; on parle aussi d'en atténuer les effets ou de le prévenir carrément. Lorsqu'on construit un canal autour de Winnipeg pour contrer les inondations annuelles, ces efforts visent à prévenir une catastrophe. Lorsqu'on se prépare en prévision d'un événement, on planifie, on s'entraîne et on s'exerce. Ainsi, quand un événement survient, on peut recourir à une série de procédures opérationnelles pour y faire face. La réaction évolue alors vers l'étape du rétablissement.

TT : Je suis d'accord. Il ne s'agit pas simplement de réaction ou même d'état de préparation. Les gens s'attendent à ce qu'on ait une longueur d'avance. Nous procédons à des évaluations des risques en temps réel et nous glanons beaucoup d'information pour arriver à déceler la possibilité d'un événement ou à l'arrêter avant qu'il devienne une urgence ou une catastrophe.

Q. Quand une urgence devient-elle une catastrophe?

RSJ : Il n'existe pas de règles strictes en ce sens et la plupart des gens sur le terrain utilisent cette simple règle : une urgence devient une catastrophe quand une collectivité n'a plus les capacités voulues pour y faire face. La capacité d'adaptation d'une collectivité s'avère essentielle, car c'est elle qui détermine le seuil à partir duquel une urgence devient une catastrophe (voir l'article en page 8). Le seuil dépend de nombreux facteurs, dont le degré de préparation des individus, l'aptitude à aider du secteur bénévole et la capacité des membres de la collectivité de se rapprocher afin de s'entraider (voir l'article en page 34).

TT : Nous tendons à donner un sens très large au mot « catastrophe ». Souvent, tout dépend du contexte social, c'est-à-dire d'où vous venez et de quelle façon vous êtes touché. Sur le plan juridique, il y a des déclarations ou des états d'urgence qui peuvent s'appliquer et donner lieu à des offres d'aide financière. Lorsque des provinces ou des territoires sont aux prises avec un événement grave, le gouvernement fédéral peut les soutenir grâce aux Accords d'aide financière en cas de catastrophe.

Q. En quoi la gestion des urgences a-t-elle évolué et qu'est-ce qui a influencé nos façons de penser et d'agir?

RSJ : Ce qui ressort, c'est la notion d'un système intégré de gestion des urgences qui permet de relier toutes les activités. Lorsqu'un événement survient, on sait alors qui est responsable de quoi et on connaît le « quand, où et comment » des choses. Cette approche a été initiée et dans une large mesure, mise au point par des pompiers de la Californie.

TT : Alors que les pompiers de première ligne affichaient une connaissance intuitive de ces premiers systèmes, ce n'était pas nécessairement le cas chez les professionnels de la santé. Il s'est avéré important d'examiner divers modèles et de les adapter à nos besoins propres. La clé est l'interopérabilité -- c'est-à-dire l'aptitude à relier les activités d'une administration à celles des autres pour arriver à coopérer et à accroître la « capacité de pointe » (voir l'article en page 37).

RSJ : Notre pensée est tributaire de nombreuses influences. Les études de cas portant sur des incidents réels ont fait ressortir nos points faibles (voir l'article en page 18). Puisqu'il s'agit de dures leçons, nous avons également eu recours à des exercices, à des scénarios et à des jeux de rôle pour trouver les domaines d'amélioration. La recherche sur les groupes vulnérables a aussi aidé à démontrer en quoi on peut renforcer la résilience et la capacité d'adaptation des collectivités (voir les articles aux pages 23 et 29)

TT : La gestion des urgences exige la participation de nombreux acteurs. Il y a dix ans, il était difficile de regrouper le secteur de la santé publique et celui des services d'urgence puisque les deux groupes ne parlaient pas le même langage. Tout ceci commence à changer toutefois, et la collaboration croissante entre les deux secteurs favorise l'évolution du domaine.

Q. Quel rôle le gouvernement fédéral joue-t-il et comment fait-il pour protéger la santé des Canadiens en cas d'urgence?

TT : Au Canada, la première intervention en gestion des urgences relève de l'échelon local. Ce n'est pas le gouvernement fédéral qui prend les devants sur la première ligne -- tel n'est pas notre rôle. Lorsqu'une collectivité n'est pas équipée pour faire face à une urgence, elle fait appel à son gouvernement provincial ou territorial qui, à son tour, peut solliciter l'aide du gouvernement fédéral. Sécurité publique Canada assume l'ensemble des responsabilités fédérales, alors que des ministères spécifiques s'acquittent de fonctions particulières. À titre d'exemple, l'Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada se départagent la responsabilité des fonctions de santé. L'Agence et le ministère collaborent quand vient le temps de réagir aux urgences, notamment au niveau du portefeuille de la santé du Centre des opérations d'urgence.

RSJ : Même si les responsabilités confiées à l'Agence et à Santé Canada diffèrent, les deux organismes ont aussi des rôles communs à titre de partenaires fédéraux. Les deux assurent un leadership et des fonctions de coordination à l'échelle nationale et les deux doivent régler des questions d'interopérabilité et de capacité de pointe. Il revient également aux deux organismes d'établir des lignes directrices et de fournir des outils aux autres autorités pour leur permettre d'intervenir.

TT : À titre d'exemple, l'Agence s'apprête à lancer son Système intégré pancanadien de gestion des urgences sanitaires et les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont approuvé deux accords en ce sens -- le premier sur l'aide mutuelle, le second sur le partage d'information en cas d'urgence de santé publique. Nous menons aussi des activités de surveillance et des enquêtes sur les éclosions de maladies infectieuses et, nous renforçons la capacité de pointe en fournissant des épidémiologistes et d'autres professionnels, ainsi que des laboratoires mobiles, sans compter notre Réserve nationale de secours et nos équipes d'intervention en cas d'urgences sanitaires. Santé Canada, d'autre part, s'occupe d'un large éventail de situations d'urgence, y compris les urgences qui surviennent dans les collectivités des Premières nations. Il est aussi le responsable fédéral pour les événements radiologiques et nucléaires; il assure des services de soutien et d'extension en cas d'incidents de nature chimique, alors que l'Agence de la santé publique du Canada s'occupe des urgences biologiques et des catastrophes naturelles.

Q. Même si l'on dit que les catastrophes frappent indistinctement, certains groupes de population semblent plus vulnérables sur le plan sanitaire que d'autres. Pourquoi certains groupes sont-ils plus vulnérables que d'autres?

RSJ : Une catastrophe peut survenir quasiment n'importe où. Par contre, ses effets ne sont pas répartis de façon uniforme. Une population comprend plusieurs sous-groupes qui, dépendant de leurs attributs propres, seront plus ou moins vulnérables aux effets d'une catastrophe. À titre d'exemple, la vague de chaleur qui s'est abattue sur l'Europe en 2003 a fait 70 000 victimes -- surtout des aînés vivant seuls, sans famille et sans aide, et qui n'étaient pas en mesure de fuir la chaleur. Mais ce n'est pas uniquement une question d'âge ou de condition physique. La recherche révèle que toute personne marginalisée -- économiquement ou socialement -- pourrait être plus vulnérable (voir l'article en page 23).

Q. Quels sont les grands défis qui se posent en matière de gestion des urgences dans une perspective de santé?

TT : Nous sommes évidement confrontés à de nombreux défis, y compris les lacunes sur le plan de la capacité de pointe et l'examen du système de réserve. Mais notre plus grand défi a trait à notre façon de planifier. Puisque toutes les urgences ont des points en commun, les professionnels en santé publique constatent de plus en plus qu'il faut se doter d'une approche tout-risque (voir l'article en page 14), ce qui suppose l'adoption de plans génériques de mesures et d'interventions sans égard à la menace. Cela dit, il faudra toujours planifier également en fonction de risques plus spécifiques. Depuis la crise du SRAS par exemple, nous mettons au point des plans d'action en cas de pandémie. En prévision des Jeux olympiques de Vancouver de 2010, nous sommes à renforcer les plans d'urgence qui conviennent aux rassemblements de masse. De fait, si nous nous préparons en fonction de divers risques, nous pourrons exploiter à meilleur escient toutes les ressources qui s'offrent et améliorer notre état de préparation en général.

RSJ : Ceci touche ce qu'on doit faire « quand rien ne se passe » -- en d'autres mots, quand il n'y a pas d'urgence. C'est l'un des moments les plus opportuns pour investir dans la planification, la formation et les exercices. Nous avons besoin d'investissements viables à long terme, mais devons malheureusement composer avec des injections de fonds en réaction à des événements particuliers. Une fois l'événement terminé et la pression dissipée, nous tendons à réorienter l'argent vers d'autres priorités.

Q. À mesure que nous allons de l'avant, quelles sortes d'études s'avéreront nécessaires et en quoi les résultats influenceront-ils les prises de décisions?

TT : Pour bien faire notre travail, il est essentiel de se doter d'une solide base de recherche. La seule façon de produire des politiques pertinentes, c'est de les fonder sur de solides données probantes. Ceci comprend les évaluations de menaces et de risques, les analyses de populations vulnérables, ainsi que les effets possibles d'un événement, y compris le fardeau subséquent sur la santé et l'économie. Nous tenons aussi compte du contexte juridique, de l'environnement politique et de ce que les autres pays font. Depuis peu, nous examinons la situation du point de vue du public et avons déjà recueilli des commentaires intéressants sur ce qui est important aux yeux des Canadiens. Une fois tous ces éléments en place et encadrés par la recherche, nous serons en mesure de faire évoluer nos politiques et de trouver les fonds dont nous avons besoin.

RSJ : Je répondrai en invitant les lecteurs à consulter l'article de la fin (en page 43) rédigé par John Lindsay de l'université de Brandon. John a produit une vue d'ensemble des études dans le domaine et cerné 12 secteurs à approfondir -- comme les personnes vulnérables, les enquêtes sur les effets des catastrophes, le rôle des bénévoles, l'état de préparation de la collectivité, les attitudes changeantes et l'intégration des disciplines. En misant sur des approches multidisciplinaires, on arrivera à renforcer les liens entre les secteurs de recherche portant sur la gestion des urgences et sur la santé.

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Éphémérides des catastrophes au Canada

Le tableau ci-dessous fait état de catastrophes non intentionnelles survenues au Canada qui ont eu un impact physique ou économique, ou qui font maintenant partie de l'histoire canadienne. À moins d'indication contraire, toutes les données qui figurent dans ces Éphémérides proviennent de la Base de données Canadienne sur les désastres¹.

Classification internationale des catastrophes naturelles et technologiques (Centre de recherche sur l'épidémiologie des désastres)²

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Catastrophes : Profil des tendances et enjeux

D^r Ronald St. John, St. John Public Health Consulting International et ancien directeur général du Centre de mesures et d'interventions d'urgence, Agence de la santé publique du Canada; Peter Berry, Ph. D., Bureau du changement climatique et de la santé, Direction générale de la santé environnementale et de la sécurité des consommateurs, Santé Canada; Don Shropshire, Directeur national, Gestion des catastrophes, Croix-Rouge canadienne; et John Lindsay, Department of Applied Disaster and Emergency Studies, université de Brandon.

Les auteurs remercient Stéphane L. Paré, Direction de la recherche appliquée et de l'analyse, Direction générale de la politique stratégique, Santé Canada, pour son aide avec l'analyse de données et les graphiques.

Qu'elles résultent de déclencheurs naturels ou technologiques, les catastrophes peuvent engendrer la souffrance humaine, causer des dommages matériels et semer la destruction. Cet article examine les tendances caractéristiques des catastrophes et une gamme de facteurs sous-jacents qui favorisent leur fréquence et attisent leur gravité au Canada et ailleurs dans le monde. On y discute également de l'importance des capacités d'adaptation d'une collectivité en vue d'établir si une urgence dégénérera en catastrophe, ce qui ouvre la voie aux articles subséquents sur la gestion des urgences.

Au fil de la dernière décennie, plusieurs villes et régions d'Amérique du Nord et d'ailleurs ont subi les effets néfastes d'urgences et de catastrophes à grande échelle. Grâce à une couverture médiatique de tous les instants, les effets immédiats de ces catastrophes -- la destruction physique et, dans bien des cas, les blessures, la maladie et la mort -- sont devenus hélas trop familiers. Les effets à long terme de ces catastrophes, comme le démantèlement des infrastructures, les perturbations économiques et les déplacements de population tendent moins à attirer l'attention, mais peuvent avoir des effets indirects aussi profonds sur la santé publique (voir la page 12).

Quand une urgence devient-elle une catastrophe?

Même si la documentation tend à utiliser de façon interchangeable les mots « urgence » et « catastrophe », ces derniers ne se définissent pas de la même façon. Une urgence devient une catastrophe lorsque son ampleur excède l'aptitude d'une collectivité à composer avec ses conséquences¹ (voir la Figure 1). Par conséquent, un événement quelconque peut être considéré comme une urgence dans une certaine collectivité et comme une catastrophe dans une autre.

Classification internationale des catastrophes naturelles et technologiques

Source : Adapté de EM-DAT Disasters Category Classification for Operational Databases, mises au point par le Centre de recherche sur l'épidémiologie des désastres et ses partenaires².

Comment classer les catastrophes?

Le classement des catastrophes a évolué au fil de l'histoire, à mesure qu'on se renseignait davantage sur leur nature et attributs. Les catastrophes sont classées par catégories, à savoir les catastrophes « naturelles » et les catastrophes « technologiques ». Les catastrophes technologiques sont celles dont le déclencheur n'est pas naturel; il peut s'agir de catastrophes accidentelles ou intentionnelles (p. ex., des actes terroristes à l'aide de dispositifs chimiques, biologiques, radionucléaires ou explosifs). Chaque catégorie comprend plusieurs sous-catégories, les catastrophes naturelles incluent les événements hydrométéorologiques (y compris climatologiques), géophysiques et biologiques, alors que les catastrophes technologiques incluent les événements industriels et ceux liés aux modes de transport et à des circonstances diverses². Comme le révèlent les Éphémérides des grandes catastrophes (en page 6), le Canada a été secoué par des événements catastrophiques associés à la plupart des grandes catégories.

Figure 1 : Quand une urgence devient-elle une catastrophe?

Source : Réseau fédéral-provincial-territorial sur les mesures et les interventions d'urgence, 2004¹.

Modèles et tendances à travers le monde

La compilation de données sur les catastrophes a posé plusieurs difficultés, y compris l'absence de méthodes de cueillette normalisées et de définitions standard (voir Utilisation des données relatives à la santé au Canada en page 47). Les bases de données sur les catastrophes se sont néanmoins améliorées au cours des 25 dernières années; ceci a facilité l'étude des modèles et tendances des catastrophes à l'échelle du pays et du monde.

Modèles de répartition à l'échelle mondiale

Depuis un siècle, c'est l'Asie qui a été la scène du plus grand nombre de catastrophes au monde (voir la Figure 2). Alors que la grande masse terrestre asiatique explique en partie ce phénomène, d'autres facteurs entrent également en jeu :

• Un risque accru de tremblements de terre et de tsunamis autour de « l'anneau de feu »³. Entre 1998 et 2007 par exemple, 57 % des tremblements de terre et des tsunamis enregistrés de par le monde se sont produits en Asie⁴.
• La concentration d'importants centres démographiques dans des zones exposées aux inondations, surtout le sous-continent indien. Les inondations constituent le type de catastrophe le plus courant à travers le monde, y compris en Asie⁴.
• Des groupes de population de plus en plus denses, tant dans les régions urbaines que rurales, intensifiant l'exposition aux dangers technologiques. Au cours de la dernière décennie (1998 à 2007), c'est en Asie qu'on a dénombré 72 % des accidents industriels, 46 % des accidents d'origines diverses et 39 % des accidents liés aux modes de transport survenus dans le monde⁴.

Il est également intéressant de voir la proportion de divers types de catastrophes observées d'un continent à l'autre (voir la Figure 2). Alors que les catastrophes hydrométéorologiques sont plus fréquentes dans les Amériques (61 %) et en Océanie (79 %), c'est l'Afrique qui subit la plus grande proportion des catastrophes technologiques (55 %). Les catastrophes de nature géophysique sont les moins courantes, sans égard au continent, mais figurent parmi les phénomènes les plus meurtriers⁵.

Figure 2 : Répartition des catastrophes à travers le monde, selon le continent et la catégorie, 1900-2008

Nota : Les pourcentages ne totalisent pas nécessairement 100 % en raison de l'arrondissement.
Source de données : Centre de recherche sur l'épidémiologie des désastres⁵.

Hausse de la fréquence et de certains effets

Lorsqu'on examine la fréquence et les effets des catastrophes au cours des 60 dernières années, des tendances intéressantes se dessinent (voir la Figure 3). Partant des deux grandes catégories de catastrophe naturelles, on constate que le nombre de catastrophes hydrométéorologiques a fortement augmenté depuis quelques décennies, sous l'influence d'événements météorologiques extrêmes de plus en plus fréquents⁵. Par comparaison, le nombre de catastrophes géophysiques est demeuré bas, n'affichant qu'une modeste hausse en trente ans. Sans surprise, le nombre de catastrophes technologiques est demeuré faible et relativement constant jusqu'au boum d'après-guerre des années 1960 et 1970.

Figure 3 : Effets des catastrophes à l'échelle mondiale, 1950-2007

*Nombre de personnes blessées, sans abri et ayant besoin d'une aide immédiate en cas d'urgence; ce nombre peut inclure les personnes déplacées ou évacuées.

Source de données : Centre de recherche sur l'épidémiologie des désastres⁵.

En ce qui touche l'impact global de tous les types de catastrophes, on note, jusqu'à la dernière décennie, une tendance à la hausse dans le nombre de personnes touchées et de pertes économiques enregistrées, mais une modeste réduction du nombre de décès. Les réductions antérieures étaient encourageantes et probablement liées à la baisse de mortalité pendant les famines en Afrique, résultant de meilleures mesures de sécurité alimentaire et de l'installation de réservoirs d'eau; à la baisse de mortalité lors des tremblements de terre en raison d'interventions locales plus rapides, et de l'adoption de mesures d'alerte au cyclone plus efficaces⁶. Par contre, le nombre de décès liés à des catastrophes a augmenté au cours des dix dernières années, avec plus de 600 000 morts lors de la famine qui a secoué la République démocratique de Corée de 1995 à 2002; quelque 226 000 morts lors du tsunami de 2004 dans l'océan Indien; presque 75 000 morts lors d'un tremblement de terre en Asie du Sud en 2005; et plus de 70 000 morts pendant la canicule extrême de 2003 en Europe⁷.

Facteurs sous-jacents

L'ampleur d'une catastrophe n'explique pas à elle seule les dommages qu'elle cause; le contexte socioéconomique, ainsi que la capacité d'intervention, constituent également des facteurs importants. À titre d'exemple, le tremblement de terre de 1989 à Loma Prieta, en Californie, a atteint 6,9 sur l'échelle de magnitude du moment et tué 63 personnes⁸, alors que le tremblement de terre de 1993 à Latur, en Inde, a atteint 6,4 sur l'échelle de magnitude du moment et tué quelque 9 000 personnes⁹. En 1998, l'ouragan Mitch a dévasté le Honduras et le Nicaragua, provoquant des glissements de terrain et des inondations qui se sont soldés par plus de 10 000 victimes. Mitch était à la fois une catastrophe naturelle et humaine, les conditions climatiques extrêmes exacerbant la pauvreté, la dégradation environnementale et les inégalités sociales des deux pays touchés¹⁰ (voir l'encadré en page 10).

Modèles et tendances à l'échelle canadienne

Les types de catastrophes les plus courants dans les Amériques sont les tempêtes de vent, les inondations et les incendies de forêt⁴. Au Canada comme ailleurs, le danger de catastrophe varie d'un endroit à l'autre. Les attributs géographiques et géologiques constituent d'importants facteurs de risque associés aux catastrophes naturelles, comme le démontrent les trajectoires de tempêtes le long du corridor des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent; les glissements de roches, de boue et de terrain dans les régions montagneuses; les sécheresses dans le sud des Prairies; les ondes de tempêtes dans les régions côtières et l'inondation de nombreux bassins fluviaux¹¹.

La fréquence des catastrophes augmente au Canada

Au Canada, la fréquence des catastrophes naturelles et technologiques est en hausse depuis un siècle (voir la Figure 4). Cette augmentation tient surtout à la fréquence croissante des catastrophes hydrométéorologiques, surtout les inondations, le type de catastrophe le plus souvent déclaré. Le nombre d'inondations catastrophiques le long des rivières canadiennes va en augmentant -- près des trois quarts (70 %) des inondations riveraines observées au cours du dernier siècle sont survenues depuis 1959¹².

Figure 4 : Fréquence des catastrophes au Canada, selon des catégories et des sous-catégories choisies de catastrophes, 1900-1999

Source de données : Base de données canadienne sur les désastres ²¹.

Tendances mixtes

Le Tableau 1 donne un aperçu du nombre de décès, du nombre de personnes touchées et des coûts économiques directs associés aux catastrophes naturelles au Canada depuis 1900. Bien que les analyses révèlent que le nombre de personnes touchées et que les coûts directs ont augmenté, le taux de mortalité semble avoir diminué.

L'impact des inondations a aidé à définir la tendance générale des effets. À titre d'exemple, les inondations survenues au Canada ont entraîné peu de décès et relativement peu de blessures. Ceci pourrait tenir aux mesures préventives engagées et au nombre d'évacuations sécuritaires effectuées. Depuis 1900, plusieurs inondations majeures (p. ex., le débordement de la Rivière Rouge en 1950 et celui de la rivière Saguenay en 1996) ont forcé l'évacuation de plus de 200 000 personnes¹³. En outre, compte tenu des coûts économiques élevés associés aux inondations, leurs effets psychologiques peuvent être graves puisque les victimes font souvent face à des problèmes de rétablissement à long terme¹⁴.

Tableau 1 : Mortalité, nombre de personnes touchées et dommages associés aux catastrophes naturelles au Canada, 1900-2002

Source : Base de données canadienne sur les désastres, Sécurité publique et Protection civile Canada, données de 2005²¹.

Nota : Ces données ont été compilées d'après les renseignements sur les catastrophes naturelles associées à des événements météorologiques.
^a Les données de santé ne sont pas disponibles/n'ont pu être confirmées dans le cas de certaines catastrophes.
^b Le nombre de personnes touchées reflète le nombre de personnes blessées et évacuées lors d'une catastrophe.
^c Dommages associés à des catastrophes d'après la valeur du dollar canadien en 1999 dans le cas des catastrophes survenues entre 1915 et 2002. L'ensemble des dommages liés aux catastrophes se fonde sur les données sur les coûts de 76 des 160 catastrophes survenues entre 1900 et 1969 et de 324 des 388 catastrophes survenues entre 1970 et 2002. Les estimations sont prudentes et n'incluent que les coûts directs (excluant les coûts non assurés et les coûts indirects comme les frais d'hospitalisation).

Qu'est-ce qui alimente les tendances?

Pour bien comprendre ces modèles et tendances, il faut s'attarder aux facteurs sous-jacents qui influent sur le profil de risques du monde que nous habitons. On considère que le risque résulte de la probabilité qu'un événement survienne multiplié par la gravité des effets connexes¹. Par conséquent, il existe divers facteurs qui influencent ces modèles et tendances en augmentant les probabilités qu'un événement se produise ou en réduisant la gravité des effets résultants. Voici un aperçu de quelques déclencheurs :

Changement climatique : Les changements climatiques figurent parmi les facteurs clés qui influencent les modèles de risque en constante évolution. Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat¹⁵ a conclu que le réchauffement du système climatique ne fait « aucun doute » et qu'à « toutes fins pratiques », on connaîtra d'autres hausses de température. Les taux d'évaporation des eaux de surface et de précipitations augmenteront également, favorisant des sécheresses plus fréquentes et moins prévisibles, des précipitations intenses, des canicules et des ouragans dévastateurs¹⁵.

Les changements climatiques influent aussi sur l'équilibre écologique en créant des conditions propices aux catastrophes. À titre d'exemple, les températures plus chaudes ont eu pour effet de multiplier le nombre de scolytes dans les forêts intérieures de la Colombie-Britannique, provoquant la disparition de forêts à grande échelle et intensifiant le danger d'incendies de forêt²². En 2003, des températures anormalement élevées et sèches ont suscité plus de 2 500 incendies irréprimés qui ont détruit plus de 250 000 hectares de forêt, plus de 334 logis et de nombreuses entreprises, en plus de forcer l'évacuation de plus de 45 000 personnes -- à un coût estimatif de 700 millions de dollars²³.

Urbanisation à grande échelle : En 2005, la moitié (49 %) de la population mondiale vivait dans des centres urbains, une hausse de 13 % par rapport à 1990, une tendance qui se poursuivra, selon les Nations Unies²⁴. Une telle concentration de gens et de biens peut amplifier l'effet des catastrophes. Lorsqu'un tremblement de terre s'est produit à Kobe en 1995, c'était la première fois qu'un tel séisme se produisait directement sous un centre urbain fortement peuplé -- et les effets ont été hautement dévastateurs sur les plans humain (plus de 6 000 décès) et économique (pertes de plus de 100 milliards de dollars (dollars américains) en valeur de 1995)²⁵. De plus, la prolifération rapide des bidonvilles abritant des millions de personnes dans des lieux sans services sanitaires de base, sans électricité et sans eau potable crée un terrain fertile pour l'éclosion et la propagation rapide de maladies infectieuses.

Mondialisation : L'épidémie du Syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) de 2003 démontre en quoi l'intensification du commerce et des voyages internationaux peut favoriser la propagation des maladies infectieuses. Le SRAS a fait surface dans les marchés de viande du sud de la Chine, là où des civettes sauvages étaient abattues et vendues. Dès les premiers jours qui ont suivi la première éclosion, le SRAS s'était propagé à des milliers de kilomètres de là, y compris au Canada. Même si les taux de mortalité et de morbidité associés au SRAS ne sont pas comparables à ceux d'éclosions comme celles de la malaria ou de la tuberculose, on estime que l'interruption des activités commerciales et des déplacements a engendré des coûts globaux de 30 à 100 milliards de dollars (dollars américains)²⁶.

Conclusion

L'impact des catastrophes sur nos collectivités n'est pas uniforme. Si les effets tiennent au niveau d'exposition, ils dépendent également du degré de vulnérabilité des populations (voir l'article en page 23). Le nombre de catastrophes au Canada va en augmentant et plusieurs de leurs effets s'intensifient également. Cet aperçu des tendances des catastrophes et de leurs facteurs sous-jacents vise à alimenter la discussion, au fil des articles suivants, sur l'importance croissante de la gestion des urgences en vue de protéger la santé des collectivités et de chaque Canadienne et Canadien -- et sur la nécessité d'investir à long terme pour atténuer les dangers que posent les catastrophes, pour s'y préparer, pour pouvoir intervenir et s'en rétablir.

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